中部后发山地地区人口城镇化发展模式探究 ——以宜昌市秭归县为例

2021

NO.5

新

刊

本文为《城乡规划》2021年

期刊以飨读者的第 52 篇论文

摘要

在高质量发展的总体要求下，山地城镇等传统边缘地区高品质城镇化发展显得尤为重要。本文以我国中部的宜昌市秭归县为例，对其人口城镇化的现状特征、问题、模式进行分析，结合新型城镇化发展要求，探究了山地城镇人口城镇化发展的新模式。研究发现，受自然条件、经济水平、产业结构等的影响，山地城镇的人口城镇化存在劳动力外流严重、发展质量不高等突出问题，呈现出与发达地区所不同的非工业化驱动人口城镇化的模式。

研究认为，面向高质量发展要求，山地城镇应采取“产业—公服”耦合驱动的新型人口城镇化模式，并以特色产业、公共服务设施质量及覆盖度等方面为抓手，促进该城镇化模式的发展。

作者

李玉双  华中科技大学建筑与城市规划学院硕士研究生

聂晶鑫  华中科技大学建筑与城市规划学院博士研究生

孙双辉  湖北省城市规划设计研究院规划四院副总工程师

刘合林  华中科技大学建筑与城市规划学院教授（通讯作者）

2021 年发布的《十四五规划和2035 年远景目标的建议》强调，要深入推进以人为核心的新型城镇化战略，促进农业转移人口有序、有效融入城市，推进以县城为重要载体的城镇化，使更多人民群众享有高品质的城市生活。县城的城镇化问题备受社会关注，而山地城镇在我国县城中具有显著的特殊性，其中大部分中、小型山地城镇主要分布于我国中、西部地区。

湖北省山地县域面积约占省域总面积的 40%，其平均城镇化水平为 27.6%，低于湖北省平均城镇化水平近 20 个百分点。山地城镇特殊的自然环境和相对落后的社会经济发展水平对这些地区的城镇化进程影响深远，其城镇化的成功与否关乎大局，尤其是中、西部后发山地地区的城镇化，是重要的“克难攻坚地”，走怎样的城镇化模式才是科学合理、切合地方实际的选择，是这些地区目前面临的最为紧迫的重要问题之一。

从总体上来看，当前我国城镇化水平呈现出东高西低的发展格局。东部沿海地区的经济发展水平总体上高于中、西部地区，受到这种经济势差的影响，人口由西向东的空间迁移特征非常明显，导致中部地区虽然局部表现出人口增长态势，但在总体上仍然属于人口外流区域（表 1）。

表1 不同类型地区城镇化发展模式对比

通过比较可以看出，中部山地地区的城镇化与东部沿海地区的城镇化在本底条件、人口流动方式方面具有显著的不同，人的城镇化机制、需求也呈现出截然不同的特征。因此，可以判断，珠江三角洲的城镇化模式对于在城镇发展基础、地理区位条件、地形地貌环境等方面受到诸多限制的中部地区而言，并不适用。

苏南的城镇化模式和温州的城镇化模式在本质上是促进居民的就地城镇化，而研究显示，在中、西部山地地区，县内流动人口具有较强的主导性，尤其以中部山地地区最为典型，且中部地区获得的外省流入人口相较而言处于最低水平。对于中部山地地区而言，县域人口流动除表现出明显的外流趋势外，还表现出以县城为主要流入地的特征。因此，推进以县城为载体的就近、就地城镇化，符合当前中部地区人口流动的总体发展趋势。

从研究区域来看，目前对山地城镇的研究多聚焦于西南地区，而对作为长江经济带战略支点的中部地区的关注较少。基于此，本文聚焦于湖北省西部山地地区城镇的新型人口城镇化发展模式，以湖北省宜昌市秭归县为例，探索脱贫摘帽后的山地城镇，在后续发展中如何依托自身的自然生态资源本底，充分发挥后发山地城镇的自然生态资源优势，结合其人口城镇化发展现状特征与发展模式等，探讨在高质量发展总体要求下的新型人口城镇化模式及其策略建议。

01

研究对象与研究方法

1.1  研究对象

本文研究对象为秭归县。秭归县隶属于湖北省宜昌市，其处于湖北省西部山地地区，是三峡库区库首。秭归县境内地形起伏，具有典型的长江三峡山地地貌，易崩塌、易滑坡的地段及不稳定斜坡、不稳定库岸数量多，处于地质灾害高发区和生态脆弱区，国土空间土地利用表现出“七分林地两分田，半分城村半分水”的总体特征。

秭归县由 8 个镇和 4 个乡构成（图 1），2019 年全县户籍人口为 36.86 万人，户籍人口城镇化率为24.22%，地区生产总值为 164.5 亿元，人均 GDP 为 36 682.8 元 / 人，远低于宜昌市各县人均 GDP（103 712.4元 / 人）水平，居于宜昌市各县人均GDP 的倒数第二位。

图1 秭归县行政辖区

2019 年，其三次产业构成为 17.3:36.5:46.2，总体来看，秭归县第二产业发展不足，对全县经济贡献相对较弱，而第三产业的发展则相对较好，对推动全县城镇化进程和经济发展具有重要的作用。

1.2  研究框架

根据前文所述，本研究将紧扣中部后发山地地区的地域特性，以秭归县为例开展研究。首先，从秭归县人口城镇化率的空间分布特征、人口密度的空间分布特征、人口流动的空间特征以及人口年龄结构四个方面，对秭归县人口城镇化的现状特征与问题展开研究；然后，从人口城镇化的驱动力视角出发，从产业发展、公共服务设施、行政统筹安排三个方面，梳理目前秭归县存在的三种驱动模式的特征；最后，在此基础上，进一步以高质量发展为目标，提出秭归县在未来应该选择的人口城镇化发展模式（图 2）。

图2 中部后发山地地区人口城镇化模式选择研究框架

1.3  研究方法

为研究在不同驱动力模式下，驱动力相关因素对人口城镇化的影响，本文使用 Pearson 相关系数检验法开展研究。在本研究中，Pearson 相关系数（r）的阈值为 [-1,1]，指代不同驱动力相关因素与秭归县人口城镇化发展水平之间的关联程度。当 r 的绝对值越趋近于 1 时，代表该驱动力因素对人口城镇化发展的影响越大，绝对值越趋近于0，则代表两者的关联性越小。

本文所使用的数据包括秭归县2010—2019 年历年户籍人口、城镇人口、地区生产总值、第一产业产值、第二产业产值、第三产业产值、卫生机构床位数、在校学生总数、社会福利收养性单位床位数、易地扶贫搬迁人数等，数据来源为《秭归县统计摘要（2010—2019）》。

根据这些数据，计算出城镇人口占总人口的比重，用来测度城镇化水平；使用第一、第二、第三产业产值占地区生产总值的比重来测度当地的经济发展水平；使用卫生机构床位数、在校学生总数、社会福利收养性单位床位数来测度县域公共设施的服务水平；采用易地扶贫搬迁人数来测度当地政府统筹安排力度的大小。

02

 秭归县人口城镇化现状特征与问题

2.1  人口城镇化水平较低，空间不均衡发展

秭归县 2019 年常住人口城镇化率为 41.89%，户籍人口城镇化率为24.22%，远低于常住人口的城镇化率，城镇化水平严重滞后于宜昌市其他区县。

秭归县八镇四乡的城镇化水平呈现出“中南高、北部低”的格局。县域范围内只有县政府驻地茅坪镇的城镇化水平超过了 60%，但中心城区对于周边乡镇的辐射带动作用有限。与此同时，城镇户籍的优越性逐步被削弱，大大降低了城镇对农村转移人口的吸引力。

此外，农村转移人口的市民化意愿也表现出下降趋势。一方面，大城市的户籍难以获取，大城市规模过度扩张导致生活成本急剧增加；另一方面，城乡统筹的体制机制改革滞后，导致农村潜在的利益难以释放，而农村的生产条件、生活环境正在逐步得到改善（图 3）。

图3 2019 年秭归县户籍人口城镇化率分布

2.2 人口密度偏低，空间极化显著

2019 年， 秭归县户籍人口为36.86 万人，县域平均人口密度为 152人 / 平方千米，低于宜昌市的平均人口密度 195 人 / 平方千米，属于地广人稀型地区。绝大部分城镇人口集中在县城中心茅坪镇，整个县域人口稀疏且分布不均（图 4）。

图4 秭归县2019 年户籍人口数量及密度空间分布

人口密度低意味着大部分乡镇不能集聚足够规模的人口，支撑乡镇产业的发展和基础设施建设。同时，人口向县城中心集中，导致县域内各个乡镇的发展动力不足，各个乡镇普遍存在公共服务设施短缺与闲置并存、产业集中发展水平低、人口城镇化基础薄弱等问题。

2.3 人口持续外流，异地就业率高

如图 5 所示，秭归县 2019 年外出务工的人口超过 9 万人，约占秭归县劳动力总量的 32.54%，且从近八年的发展趋势来看，其劳务输出人口占比呈上升趋势。形成这一总体趋势的原因在于，秭归县的产业是以高山茶叶、脐橙等农产品和传统的山峡观光旅游为主，产业的发展无法吸纳农村剩余劳动力，无法有效地带动农村地区的发展；同时，城镇的产业体量和产业门类也无法有效吸收农村人口向县域内城镇地区流动，表现出人口城镇化与产业城镇化水平协调性差的特点。

图5 秭归县历年劳务输出情况

在外出务工人员中，初中及以下学历的人员占比为 64%，受教育程度不高，多数从事第二产业的工作。在户籍制度的约束下，这些外出务工人员不能享受与城市户籍人口均等的公共服务，而较低的受教育程度和技能不足等原因，使得这些进城务工人员不能获得同等的就业机会以及人力资本积累，这就造成了这些外出务工人员的城市归属感普遍偏弱。这种“进城农民”与 “城里人”之间的不平等，促使农村与城市传统的二元结构，转化为城镇内部户籍居民与流动人口新的二元分割 , 从而阻滞城镇化过程中的社会融合，抑制了新型城镇化进程中的人口城镇化发展（图 6）。

图6 秭归县外出从业人员受教育程度、年龄、就业类型统计

在这些因素的影响下，加上中部地区处于快速发展集聚阶段，城镇进入门槛低，外出务工人口受乡土情结或文化因素影响，多以回乡为主，形成再次本地城镇化的现象。秭归县作为湖北省西部的山地城镇，多数到外省市工作的人口表现出强烈的返乡意愿，且趋向于带动一家老小进县城生活和养老（图 7）。

图7 秭归县外出就业人口返乡意愿调查统计

2.4 人口老龄化显著，劳动力后备资源薄弱

2019 年，秭归县 14 岁以下人口的占比为 11.23%，15~59 岁人口的占比为 64.61%，60 岁以上人口的占比为 24.16%，65 岁以上人口的占比为16.47%，人口老龄化问题已经非常突出。根据“桑德巴尔年龄构成”分组，秭归县年龄结构属于“减少型”，劳动力后备资源薄弱，人口城镇化的可持续性面临巨大挑战。

人口老龄化通过降低人口迁移速度和劳动力供给，阻碍人力资本积累和产业结构升级，进而对城镇化的发展产生明显的抑制作用。特别需要指出的是，在秭归县的南部和西南部等山地特征突出、交通条件不足、发展水平欠缺的地区，老龄化问题更为突出（图 8），这就使得在这些地区很难采取就地城镇化的模式。

图8 秭归县2019 年老龄人口占比分布

03

基于驱动力的秭归县人口城镇化模式分析

从城镇化的驱动力视角出发，目前秭归县的城镇化实践表现出三种模式，即产业发展驱动的城镇化模式、公共服务设施驱动的城镇化模式和行政统筹安排的城镇化模式。秭归县的城镇化受到这三种模式的交错影响，通过相关性分析发现，在这三种模式中，不同驱动力因素对城镇化水平的影响表现出不同于我国东部发达的非山地地区的新特点（表 2）。

表2 人口城镇化水平的驱动因素分析

总而言之，秭归县的城镇化，是上述三种城镇化发展模式共同作用的结果，且以产业发展和行政统筹安排为主要驱动模式，产业驱动又以农业及旅游业为重要支撑。

3.1  产业发展驱动的城镇化模式

如表 2 所示，在产业驱动模式下，秭归县人均地区生产总值与人口城镇化水平具有高度的正相关关系，即经济产业的发展大大促进了秭归县的城镇化进程；而第一产业产值的占比与城镇化水平之间则呈现出明显的负相关关系，这表明秭归县的人口城镇化与秭归县的非农化水平具有高度的一致性。

目前，秭归县的第一产业主要为脐橙、茶叶、高山果蔬等特色农产品，回报见效慢，且受到天气、地质等不可控因素的影响，农业发展面临产量受限、流通体系较弱等问题，这就构成了秭归县城镇化过程中的农村 “推力”。目前，秭归县的第三产业是以旅游业为主要支撑，而第三产业的产值占比与人口城镇化水平之间则表现出正相关关系，这表明旅游业的发展大大促进了秭归县的人口城镇化进程。

值得注意的是，秭归县第二产业产值的占比与人口城镇化水平之间表现出较弱的负相关关系（相关系数为 –0.108），这与我国东南沿海地区普遍存在的工业化驱动城镇化的发展模式形成鲜明对比。研究秭归县三次产业发展的进程可以看到，在过去三十多年时间里，秭归县的第三产业主要是依托三峡地区丰富的旅游资源来发展传统旅游业，而第二产业主要是依托传统的食品加工、纺织服饰、建材和矿产等，无论是发展规模，还是发展质量，一直以来都较为薄弱。

特别是从 2014 年起，秭归县第二产业产值的占比总体上呈现出下降趋势。近年来，秭归县逐步推进绿色工业（如光电子），使得其第二产业产值的占比自 2018 年起略有回升。

尽管如此，在秭归县的人口城镇化过程中，第二产业（尤其是制造业）并未有效带动城镇化的发展。与此同时，在县域人口大量流失的情况下，农村地区能够实现“长距离流动、适应正规就业” 的青壮年劳动力已经基本流失，留下的老龄劳动力无法适应新的制造业的技能需要，这就进一步阻碍了第二产业的发展，由此形成恶性循环。

3.2  公共服务设施驱动的城镇化模式城镇具有相对良好的公共服务

设施是农村人口向城镇集聚的关键因素，这些公共服务设施包括医疗、教育、社会福利等。通过研究卫生机构床位数、在校学生人数和社会福利收养性单位床位数与人口城镇化水平的关系，可以看到，卫生机构床位数与人口城镇化水平之间表现出较强的正相关关系。

这是因为，秭归县近年来优质的医疗服务设施多集中布局在县城（茅坪镇）和少量几个中心城镇（郭家坝等），农村人口为了追求优质的医疗服务，在县域范围内倾向于向这些城镇集中，造成中心城镇医疗设施供不应求，而这种情形又迫使城镇政府进一步丰富和发展医疗设施，从而使人口城镇化与医疗设施形成了正向的相互促进的关系，而其他部分乡镇则逐步走向衰落。

在城镇化的过程中，随着农村居民的外迁，劳动力流失以及生育率下降，乡镇学校的生源不断减少，这就使得在校学生人数与城镇化水平之间呈现出较弱的负相关关系。

同时，这一发展趋势，也使得部分中小学无法正常运行。为了解决这一问题，部分重点城镇通过合并学校的方式，集中在某些中心城镇建立中小学，以便为更大范围内的适龄人口提供教育资源。值得指出的是，这些学校的学生大多来自乡村留守青少年，他们面临走读距离过远或住校无人监管等问题。

因此，外迁农村人口多携带其适学子女，以家庭为单位外迁至其他城市，并到农民工子弟学校就学。这就使得这种基于教育设施驱动的城镇化难以达到预期的目标，而相应的办学质量也受到负面影响，这些乡镇集中的教育设施无法起到吸引农村人口的作用。

随着城镇化水平的提高，社会福利收养性单位床位数表现出逐步下降的趋势，这是因为随着秭归县县域范围内人口的异地城镇化和异地外迁城镇化，秭归县的人口综合素质、居民收入均得到一定程度的提升，而生育率的下降、不赡养老人和不抚养孩子的现象逐步减少，都使得对社会福利收养性单位床位数的需求逐步降低，这就解释了社会福利收养性单位床位数与城镇化水平之间为何存在一定的负相关关系。

3.3  行政统筹安排的城镇化模式

受到自然地质灾害等方面的深刻影响，在秭归县还存在着通过行政统筹安排推进城镇化的模式，这种行政统筹安排的城镇化模式属于被动式的城镇化，主要包括三类：异地扶贫搬迁、生态宜居搬迁以及农村聚集发展搬迁。此模式主要是针对人口流失特别严重的村庄、生存条件恶劣或自然灾害频发的村庄、生态环境脆弱的村庄，以及因重大项目建设而需要搬迁的村庄。

秭归县生态环境较为敏感和脆弱，且存在大量的地质灾害点。在城镇化进程中，必须优先考虑山区生态安全格局维护的需求，以及居民的生命财产安全问题。因此，秭归县政府根据秭归县的现状特征，每年都会在进行灾害评估之后，针对那些对村民的安居、生活具有严重威胁，存在较大安全隐患的农村居民点，进行全县的统筹安排，并实施搬迁撤并工作，这就产生了行政统筹安排的被动城镇化模式。

分析发现，异地扶贫搬迁人数与人口城镇化水平之间具有极强的正相关性，即行政统筹安排对于推动人口城镇化的作用是毋庸置疑的。通常情况下，科学合理的居民点搬迁撤并，在一定程度上能够有效遏制人口的大量流失。

04

秭归县人口城镇化的发展模式选择

秭归县作为后发山地城镇，自然条件不具优势，地质灾害多、生态脆弱且交通不便，经济发展水平较低，产业结构质量较低，劳动力大量外流， “空心村”等问题凸显，是精准扶贫攻坚战的“主战场”。

在高质量发展的新时期，山地地区城镇化的重要目标之一，是有效整合本地和区域范围内的自然、文化资源，实现高质量的新型城镇化，提高欠发达地区居民的生活质量。

根据前文分析，行政统筹安排力度与人口城镇化之间的相关性极强，但易地扶贫搬迁、生态宜居搬迁由于政府负担成本过大、涉及范围较广，并不具备持续性。

因此，从可持续城镇化的角度出发，在未来的城镇化进程中，秭归县需要逐步弱化这种行政统筹安排的城镇化模式。此外，在新一轮湖北省国土空间总体规划中，秭归县属于鄂西南武陵山生态屏障区，受到严格的生态保护政策的约束，且交通运输不便、基础设施建设相对落后，很难吸引规模以上的高科技工业企业入驻，第二产业发展的潜能受到限制。

基于这一现实，秭归县人口城镇化的产业驱动力需要依托一产和三产的转型与融合发展，进而实现第一、第二、第三产业的融合发展。从全县发展的角度来看，为了顺应外出人口返乡及进城生活、养老的现实需求，在县城（茅坪镇）实施绿色工业驱动的城镇化模式，结合现有的光电子等产业基础，以工业园区（九里工业园）为空间支撑，发展围绕光电子的产业体系，增强工业化驱动城镇化的效能。

但是需要注意的是，受到山地地形地貌的约束，秭归县的城镇发展空间受到限制。因此，未来还需要结合易地扶贫搬迁、生态宜居搬迁以及农村聚集发展搬迁等实际需要，因地制宜地培育三产融合的特色产业，进而实现农村人口的就近城镇化。

目前，秭归县在部分乡镇（如水田坝乡）已经具备一定的智慧农业（脐橙智慧分拣、冷链运输和电子商务一体化）发展基础，未来可以在此基础上进一步通过智慧赋能，结合独具特色的“屈原文化”和“脐橙文化”资源，推进三次产业的融合发展，以及其在生产、流通和消费等环节的智能化，从而为农村人口就近城镇化提供产业动力支撑。

与此同时，在这些乡镇重点建设布局教育、医疗等公共服务设施，满足人们在城镇就业、安家的需求，由此形成“产业—公共服务” 耦合驱动的就近城镇化模式（图 9）。

图9 秭归县人口城镇化发展新模式

05

结论

县域城镇是连接城市与农村的重要桥梁，承担着承接城市要素并向农村辐射的重要功能。但就目前我国城乡二元结构的现状来看，长期以来，县域城镇的桥梁连接作用并未得到有效发挥，我国人口城镇化存在明显的跨越县级城镇的特征。这是因为，县域城镇相对于城市而言，不具备优良的基本公共服务以及丰富的市场功能，无法为居民提供像城市一样的基本公共服务。因此，外出务工人员更倾向于选择向城市流入，而非选择城镇。

通过对中部后发山地地区秭归县的人口城镇化现状特征的分析，发现这一特点尤为明显，表现出强烈的外迁、异地城镇化特征。目前，秭归县面临着人口城镇化水平偏低、人口密度不高、人口分布空间极化显著、人口持续外流、人口老龄化严重和劳动力不足等现实问题。

受到山地地区特殊的自然地形地貌和自然资源环境的约束，从城镇化驱动力的角度来看，秭归县目前存在三种城镇化模式，即产业发展驱动的城镇化模式、公共服务设施驱动的城镇化模式、行政统筹安排的城镇化模式。

需要特别指出的是，受到生态环境保护和生态屏障功能定位的约束，产业发展驱动的城镇化模式主要是依托于秭归县第一、第三产业的发展，第二产业对于驱动秭归县人口城镇化的作用十分有限。

在公共服务设施驱动的城镇化模式中，医疗卫生设施具有显著的促进城镇化的作用，但是教育等公共服务设施的驱动作用不尽理想，这主要是受这些设施服务半径过大，以及以家庭为单元的人口外流因素的影响。而行政统筹安排模式则主要包括秭归县因地质等自然灾害所引起的异地扶贫搬迁、生态宜居搬迁以及农村聚集发展搬迁。随着科学选址和统筹安排的逐步推进，这一模式将不会构成秭归县未来人口城镇化的主要模式。

基于这些分析，秭归县的未来人口城镇化，需要实施以县城为主的异地城镇化和以部分重点镇为辅助的就近城镇化相结合的空间安排策略。

在驱动力的选择上，则需要在现有智慧农业的基础上，结合其特有的“屈原文化”和“脐橙文化”，通过智慧赋能的手段，大力发展第一、第三产业，并促进两者在生产、流通和消费等环节的融合发展；同时，还需要进一步统筹安排基本公共服务设施，尤其是教育设施和社会福利养老等设施的合理安排，使其成为山地地区人口城镇化的关键突破点和稳定剂，由此形成“产业—公共服务”耦合驱动的就近城镇化模式。

作为中部后发山地地区的典型代表，秭归县人口城镇化目前所面临的主要问题也是湖北省西部其他山地城镇所面临的普遍问题，其城镇化的空间策略安排与驱动力选择对其他类似地区的城镇化而言也具有一定的参考意义。

推荐阅读